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油氣體制改革研究與建議

發布時間:2015-09-28
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我國油氣領域市場化改革滞後,在全球油氣變局中處于被動局面。不但油氣企業自身效益下降,而且影響了我國經濟的全球競争力。油氣行業産業集中度高,企業上下遊一體化經營,單獨對某個企業、某個産業環節或某個區域進行改革,都難以實現市場對油氣資源配置起決定性作用的改革目的。本報告基于全産業鍊市場化改革的方法論,提出了“一條主線、三個維度、多個環節”的改革思路。即改革以産業鍊為主線,從政府、市場、企業三個維度出發,對油氣産業上下遊各主要環節,包括礦權出讓、勘探開發、管網運輸、流通、煉化等進行全産業鍊市場化改革,從而建立起公平競争、開放有序、市場對資源配置起決定性作用的現代油氣市場體系。

1全球油氣格局與中國面臨的問題

1950年代以來,油氣逐步取代煤炭成為世界一次能源中的主體能源,發達國家大都完成了從煤炭時代到油氣時代的轉變。進入新世紀,世界能源版圖發生深刻變化。随着北美頁岩氣革命的成功,加上勘探開發技術的進步,全球油氣儲量大幅增加,出現了多點供應、供大于求、價格持續走低的局面。在可預見的未來,油氣在世界能源消費結構中仍将占據主要地位。

新中國石油化工産業得到長足發展,為社會主義現代化建設提供了有力保障。但是放眼世界,我國油氣産業從規模到水平、到效益,與發達國家相比仍有很大差距。主要表現在,油氣生産和使用成本偏高,一定程度上削弱了中國經濟在國際上的競争力;油氣占一次能源消費的比重偏低,尚未完成從煤炭時代向油氣時代的跨越;國内資源勘探開發投入不足,國産油氣保障程度逐年下降;國有大型油氣企業大而不優、大而不活,近年來經營效益大幅滑落,人均産出遠低于國外同類企業;油氣收益分配内部化,國有資本收益低,油氣資源國家所有者權益體現不多,油氣财富沒有彰顯全民共享。油氣行業的現狀不利于我國經濟的穩定增長和産業結構的優化升級。

2制約油氣行業健康發展的體制原因

經過幾次改革,中國油氣産業選擇了上下遊一體化的國家公司經營模式,對迅速提高油氣企業規模發揮了積極作用。但少數企業的上下遊一體化經營也扭曲了市場價格和供求關系,成為油氣供求矛盾加劇和價格居高不下的主要原因。油氣是傳統計劃經濟時期管制最嚴格的領域之一,即使中石油、中石化、中海油(下簡稱“三大油氣企業”)已在美、港等地上市成為國際公司,但至今為止仍沒有完成向市場經濟體制的轉型。油氣體制既有計劃經濟特征,也有市場經濟特征,是典型的雙重體制。油氣産業鍊是多重體制亞型複合體構成的不完全市場産業鍊。

礦權:少數企業無償獲得油氣區塊,大量礦區占而不采。目前國際上普遍采用招标方式出讓油氣礦權,對礦業權人規定了嚴格的權利義務。我國長期實行“申請在先”的礦權出讓方式,三大油氣企業無償取得了國内大部分油氣區塊的探礦權。油氣礦權持有成本低,企業對大量礦區既不投入也不開采,制約了國内油氣供給能力的提高,未能充分體現國家對資源的所有者權益和企業有償使用礦權的原則。在我國目前實行的油氣勘探開發專營權制度和對外合作專營權制度下,除少數國有油氣企業外,不允許其它各類市場主體進入勘探開發領域,限制了油氣領域的對外開放,制約了上遊市場的發展。

管網:建設運營不向第三方開放,缺少有效監管。1980年代以來,大部分發達國家對網絡型行業進行了網運分開、放松管制的改革。我國油氣管網設施的建設和運營仍集中于少數大型央企,實行縱向一體化的經營。不同公司的管網之間互不聯通,有的地方交叉重複、空置浪費,有的地方建設不足、運行飽和。企業利用市場支配地位,不向第三方開放,不讓社會資本進入,消費者缺少選擇權。國家對管網運輸的價格、建設、運營缺少有效監管。城市燃氣管網一般也是由一家公司經營,與國家油氣管網存在同樣的問題。随着油氣上、下遊市場主體逐步走向多元化,相關市場主體對于油氣管網改革的需求日益凸顯。

流通:個别國企專營,形成市場壁壘。原油是目前世界上交易規模最大的自由貿易商品,但在我國仍是由少數企業特許經營。在進口環節,我國對原油仍實行國營貿易管理,同時允許一定數量的非國營貿易。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團,這5家國營企業原油進口總量占整個原油進口的90%以上。原油國營貿易配額隻能用于中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生産計劃文件,民企進口的原油不能通關、鐵路不能安排相應運力。這種制度安排客觀上限制了其它市場主體的進入。天然氣進口方面,國家盡管沒有明确的禁止性法規,但限于進口基礎設施的排他性,民營企業很難實現從國外進口天然氣,一般是通過三大油氣企業代為進口。

在批發零售環節,國家賦予了中石化和中石油在成品(下簡稱“兩大集團”)油批發和零售環節專營權。全國各煉油廠生産的成品油全部交由兩大集團的批發企業經營,各煉油廠一律不得自銷成品油;新建加油站統一由兩大集團全資或控股建設。盡管近年來有所放松,延長石油進入零售行業,中石油、中石化、中海油(以下簡稱“三大油氣企業”)開始與民企合作,但仍在批發零售環節占絕大部分份額,其它市場主體難以自由進入。

煉化:靠項目審批控制規模,形成逆向調節。煉化産能主要集中在三大油氣企業,各地也有一些地方煉化企業。對煉化項目的審批高度集中于國家有關部門,大型煉化項目往往多年得不到批準。煉化是資本密集型産業,拿不到國家的批件,銀行不給貸款,地方不給批地,而市場對成品油需求旺盛,于是小煉化企業在各地遍地開花。對煉化項目的“嚴格”審批不但不能抑制過剩産能,相反形成逆向調節,加劇了低水平的産能過剩。

企業:“大而全、小而全”,現代企業制度不健全。三大油氣企業開展的業務覆蓋了上下遊全産業鍊,從生産經營到後勤服務、“三産多經”,一應俱全,包袱沉重。企業吃國家的“大鍋飯”、職工吃企業的“大鍋飯”、企業辦社會問題仍很嚴重。國家有關部門對油氣企業管人、管事、管資産,企業經營自主權出現下降趨勢。油氣企業以滿足國家考核作為主要經營目标,将提高國有資産投資回報置于次要地位。雖然三大油氣企業早已進入世界500強,但大量業務來自關聯交易,内部交叉補貼嚴重,經營管理成本高昂,赢利很大程度上依賴國家給予的價格保護和補貼。

價格:國家定價為主,價格調整滞後國際市場波動。盡管我國已經明确了原油和成品油與國際接軌的定價原則,但定價機制仍不健全。國内原油價格被動跟蹤國際油價,不能準确反映國内市場真實的供求關系和成本變化,無法發揮價格杠杆調節供求關系的作用。成品油定價機制存在滞後性,國内油氣消費者沒有充分分享國際油氣價格走低帶來的“紅利”。國有油氣企業不能參與國際期貨市場交易,既不利于我國參與國際石油定價,也無法對沖油價波動的風險。

财稅:稅費功能界限不夠清晰,各方經濟利益亟待平衡。在現有稅費政策下,油氣企業除一般企業均需繳納的企業所得稅、增值稅、消費稅和營業稅外,還須繳納礦業權(探礦權、采礦權)使用費、礦業權價款(實際未征收)、資源稅、礦産資源補償費(礦區使用費)和石油特别收益金。這些稅費基本上延續了計劃經濟下按生産環節收取的形式,經濟内涵與邊界比較模糊,沒有反映出國家與企業的權利義務關系。在分配中,中央和地方利益不夠平衡,沒有兼顧到相關利益主體的訴求。

政府:政企不分、政監不分、監管薄弱。油氣儲量評估、行業标準制定等政府職能仍由企業承擔。本應由政府進行的行業監管職能缺位,企業以自我監管為主。政府的油氣管理職能分散在多個部門,管理方式基本上是以批代管,缺少事中、事後監管。政府部門中沒有對油氣進行監管的專門機構,對網絡運營環節監管缺位。相當數量的法律法規抑制了市場競争,已經成為油氣改革的障礙。

3油氣體制改革的目标思路和基本原則

當前,油氣領域已經出台了一些改革措施,但尚未解決存在的突出問題,迫切需要通過頂層設計進行全産業鍊市場化改革。即未來的改革應當是“鍊式改革”,而不是“點式改革”。

改革的目标:推進油氣産業從不完全市場産業鍊向市場化産業鍊的根本性轉變,建立公平競争、開放有序、市場對油氣資源配置起決定性作用的現代油氣市場體系,不斷提高油氣保障能力,加快能源代際更替步伐。

為了實現這一目标,改革的總體思路是:圍繞“一條主線、三個維度、多個環節”進行“鍊式改革”。即改革以油氣産業鍊為主線,從企業、市場、政府三個維度出發,對油氣産業鍊的各主要環節,包括礦權出讓、勘探開發、管網運輸、流通、煉化等,進行全方位市場化改革。在企業層面,要實現政企分開、主輔分離、網運分開;在市場層面,油氣上中下遊市場全面放開準入;在政府層面,要簡政放權、政監分離、強化監管。同時,統籌推進行業改革與企業改革,加快油氣法規廢、改、立進程。

推進油氣體制改革應當堅持三個基本原則:

一是堅持解放思想,樹立新的能源安全觀。中國長期重煤輕油,制約了能源結構調整的步伐。将石油作為戰略資源,隻允許個别企業進行上下遊一體化經營,抑制了競争,扭曲了價格。在全球化條件下,一個國家完全靠本國的能源資源滿足發展需要,既不可能也無必要。中國應當樹立在開放條件下保障能源安全的觀念,充分利用兩個市場、兩種資源,積極參與全球能源治理,推動建立國際能源集體安全體系,加快能源代際更替的步伐。

二是堅持市場取向,構建單一市場體制。從黨的十一屆三中全會提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”,到黨的十四大确立社會主義市場經濟體制的改革方向,再到黨的十八屆三中全會明确“市場在資源配置中起決定性作用”,中國走了一條市場化改革的道路。油氣行業在改革開放頭20年經曆了放權讓利、政企分開,與全國改革保持了同步。但1998年以後,油氣領域加強了行業集中,弱化了競争,市場化改革陷于停滞。未來油氣體制改革要堅持市場化方向,建立單一的市場體制,而不是計劃與市場并存的雙重體制。

三是堅持激勵相容,形成各參與方共赢的格局。在市場化改革中,每一個參與者首先關心的是自身在改革中的收益。油氣體制改革涉及到多方面的既得利益,在研究制定市場化改革方案時,應當堅持激勵相容的原則,對各利益主體的收益預期進行充分評估,盡可能兼顧相關利益方,使改革後各參與方的收益預期大于改革前。

4油氣體制改革政策建議

第一,以礦權改革為核心,放開上遊市場。通過礦權改革,建立油氣上遊市場,引入更多市場主體,從而提高國内油氣資源的勘探開發和供應能力。

一是放開礦權市場。參照國際一般做法,從“申請在先”方式,改為“競争性出讓”方式,國家通過公開招标有償出讓礦權。

二是松綁勘查資質。将探礦權出讓與勘查資質分開,《勘查資格證》不再作為申請礦權的必要條件。取消上遊油氣勘探開發的限制準入條款,允許各類市場主體參與油氣勘探開采。

三是提高持有成本。提高最低勘查投入标準,不能達到投入标準的企業要退出礦權。允許企業在滿足法定條件下轉讓礦業權或股份,活躍礦權市場。

四是合同約定權利。礦業權競争性出讓改革,将完全改變現行法律規定的權利義務,在進行監督管理時無法可依。今後國家在出讓油氣礦業權時,可以采用油氣租約形式,制訂出一套油氣礦業權出讓行政合同,與受讓方約定權利義務。合同内容包括,出讓的油氣礦權的範圍和性質、礦權期限、勘探和開發義務、最低義務工作量、環保安全責任義務、争議解決等必備條款。對于涉及國家與礦業權人經濟關系的,如使用費、價款、權益金等,可以簽訂經濟合同。

五是全面對外開放。取消三大油氣企業對外合作專營權,獲得礦業權的企業可自主決定對外合作相關事宜。

第二,構建獨立多元的油氣管網運輸體系。改革的總體思路是“網運分開、放開競争性業務”,給油氣生産者和消費者更多的選擇權。

一是網運分開、獨立運行。将原來屬于三大油氣企業的天然氣管道獨立出來,通過混合所有制改革或資産出售方式,成立多家管網公司,而不是成立單一的國家管網公司運營。這些管網公司隻參與石油、天然氣輸送、不參與油氣生産、銷售,并按照“财務獨立—業務獨立—産權獨立”的步驟,推行“廠網分離”、“網銷分離”、“儲運分離”,漸次推動管網獨立。為便于對網絡監管和給網絡運輸定價,應當剝離管網公司下屬的輔助性産業。

二是公平準入、多元投資。新的管網公司按非歧視原則向第三方提供運輸服務。允許三大油氣企業以外的經營主體從事油源、氣源業務,包括國外進口和國内煤制氣、頁岩氣、天然氣均可進入管網運輸。允許各類投資主體以獨立法人資格參與管網和LNG接收站、儲油庫、儲氣庫等相關設施的投資經營,逐步在全國形成多個管網公司并存、互聯互通的格局。

三是合理回報、有效監管。政府制定管網的輸配價格、合理回報水平,對管網公司向第三方公平開放、執行價格、合理回報進行監管。

第三,建立競争性油氣流通市場。這是油氣回歸商品屬性的關鍵。

一是取消原油進口資質條件。放開原油進口權,取消國營貿易企業對原油進口的特許經營,任何企業均可從事原油進口和國内貿易。配合進口權開放,取消排産計劃,國内煉化企業均可公平地進行原油交易。

二是取消成品油批發零售環節特許經營權。撤銷國務院1999年和2001年出台的《關于清理整頓小煉油廠和規範原油成品油流通秩序的意見》、《關于進一步清理整頓和規範成品油市場秩序的意見》、《關于民營成品油企業經營的有關問題的通知》,不再授予個别企業在成品油批發零售環節的特許經營權。

三是放開下遊零售市場。放開加油站業務的市場準入。允許中石油和中石化對其全資或控股擁有的加油站企業進行混合所有制改造或剝離,逐步實現加油站行業多元主體經營。

四是發展石油期貨市場。放開石油期貨交易參與主體的限制,允許國有油氣企業參與交易,允許各類企業能夠實現實物交割。同時,增加上海石油期貨交易所的交易品種,擴大交易規模。

第四,深化油氣企業改革。進行“主輔分離、做強主業,産權明晰、完善配套”的改革,進一步完善現代企業制度,國家對油氣企業從“管人管事管資産”轉變為“管資本”為主。一是資本運營。将三大油氣企業改組為國有資本投資公司,由國務院授權經營,并繼續保持對原上市公司的控股地位。二是做強主業。将三大油氣企業非上市部分的核心業務(即主業)并入上市公司,增強上市公司實力。三是剝離輔業。将三大油氣企業的“三産多經”、油田服務等輔業剝離,三大油氣企業上市部分人員壓縮至目前的10-20%。剝離後的輔業主要有兩個出路:(1)組成若幹獨立經營的企業,由三大油氣企業控股或參股經營;(2)将資産整體出售,或者下放地方政府管理。

三大油氣企業中規模較小的油田、閑置的低品位資源和部分煉油化工、油品銷售的子公司、分公司可以劃轉給省級地方政府,使其成為由地方政府授權經營的獨立法人。醫療和教育單位按國家規定實行屬地化管理。油氣企業離退休人員實行社會化管理。

在改革中大量剝離、下放的企業,要進行股份制改造,建立規範的現代企業制度、公司治理結構,具備條件的可單獨上市。考慮到改革中安置分流人員要付出一定的代價,建議将出售資産獲得的資金專項用于人員安置和解決曆史遺留問題。

第五,逐步放開油氣價格。油氣企業放開準入、放開進出口和流通領域資質限制、管網獨立後,國家不再對油氣的批發零售定價,交由市場競争調節。但是政府要繼續保留對管道運輸價格的定價權,并嚴格監管。

第六,構建多方利益平衡的财稅關系。油氣資源稅費制度改革的思路是:理清利益關系,落實有償取權,穩定所有者權益,促進資源開發,兼顧各方利益,構建新型資源稅費體系。

一是改革油氣稅收體制改革。按照競争性進入、高風險持有、收益合理共享的原則,體現國家資源所有者的權益。油氣資源稅費體系包括:(1)礦業權使用費(rental),體現礦租内涵,按土地面積定額收取。取代原有的探礦權使用費、采礦權使用費和礦區使用費,簡化稅賦,增加持有成本,促進資源的有效開發。(2)探礦權采礦權價款(bonus),是資源開發超額利潤的預付款,即現金紅利,采取競争或者評估談判的方式産生。(3)權益金(royalty),是資源所有者權益分成,在開發者毛利潤中定率收取,也可以在礦業權競争性出讓時,通過對權益金率進行報價産生。長遠看來,權益金應取代原有的資源稅、資源補償費和特别收益金。在目前低油價環境、國内油價成本過高情況下,可适當保留資源稅(tax)進行過渡。

二是理順中央與地方的财權分配關系。按照實際管轄權限和經濟功能,對礦業權使用費、資源稅、價款、權益金等稅費,可與地方進行适當形式的分成。

三是提高國有資本經營預算。增加國有資本收益上繳公共财政比例。

四是建立石油基金,保障公益事業。權益金收入的管理方式可借鑒挪威模式,建立作為主權财富基金的石油基金,用于職工安置、解決曆史遺留問題、保護環境及其他公共事業。

第七,改革政府管理體制。建立“政監相對獨立、分段分級監管、部門分工明确、監管權責清晰”的現代管理體制。

一是規劃統一,分級實施。國家發改委和國家能源局是油氣(能源)行業的政府主管部門,可賦予其更全面完整的管理權限。地方發改委、地方能源局的職責主要是落實國家油氣發展的戰略規劃和政策措施。

二是構建“分段分級監管”油氣監管體系。國家能源局、國土資源部、商務部、國家質量監督檢驗檢疫總局、環境保護部、國家安監總局分别承擔不同的監管職能。特别是要加強對油氣管道環節公平開放和輸配價格、油氣礦權公平出讓等方面的監管。

三是減政放權、放管結合。各主管部門不再幹預微觀主體的經營活動,并盡快拿出權力清單、責任清單和負面清單。大幅度減少對油氣項目的審批。對确需審批的項目,改串聯審批為并聯審批。取消對油氣運營的調配權。取消國家發改委對下遊煉化項目的審批。

第八,加快油氣法規的廢改立。為保證改革的順利進行,首先要停止執行若幹與市場化改革相悖的法規條款,在此基礎上,再逐步制定新法。能源法規不再搞部門立法。考慮到中國成文法具有滞後性的特點,對尚未充分實踐的或拿不準的措施不急于立法,可以先制定暫行條例,随着改革成熟再以法律形式固定。

5油氣體制改革實施步驟

油氣體制改革不應是對原有體制的修修補補,而是要在市場化的方向上邁出重大步伐。對改革的具體組織實施有以下建議:

第一,制定覆蓋全産業鍊的一攬子方案。建議黨中央、國務院組織專門班子統籌制定油氣全産業鍊市場化改革方案,各行業主管部門、油田所在地方政府、各企業配合。但不是由各部門和相關企業自行提出改革方案。

第二,分三步走推進改革。第一步,在礦權改革、管網改革、國企改革、财稅改革四個關鍵點上率先突破。第二步,放開進出口和流通準入,放開價格管制。第三步,全面完善政府監管。

這裡需要說明的,一是關于改革的關鍵點。油氣改革中放開進出口、流通和價格相對比較容易,但在沒有形成礦權市場、管網不獨立的情況下,放開進出口、流通和價格後仍然不能形成競争性市場,改革的成效不明顯。所以改革首先要在形成競争性市場的關鍵點上有大的突破,即進行礦權、管網和國企改革。二是關于财稅改革。由于油氣改革涉及到調整利益分配關系,财稅改革必須在改革之初優先推進,使各參與方明确自己在改革中的收益,這将有利于調動各方面參與改革的積極性。三是關于政府監管。以往改革的經驗教訓說明,在市場發育不足的情況下,監管部門不易實施有效的監管。在油氣改革之初,政府部門應将主要精力放在突破舊的體制。随着全産業鍊競争性市場格局逐步形成,政府職能再轉向全面完善監管。

第三,抓緊完善配套措施。由于改革會涉及大量的人員分流和社會穩定問題,建議用财稅改革後的權益金收入、三大油氣企業改革中出讓資産收入、部分企業上繳的國有資本金預算共同建立石油基金,主要用于職工安置和解決曆史遺留問題。

6油氣體制改革成效預期

改革涉及的既有利益主體包括:中央、地方、三大油氣企業、企業職工、地方煉油企業等。其中三大油氣企業的情況比較複雜,既有主業,也有各種三産、多經、油田、油服等。此外涉及的利益主體還包括,各類期望進入油氣領域的國有企業和多種所有制經濟的企業。按照上述改革方案,各利益主體在改革中的收益均會有所增加。

第一,中央和地方政府。在礦權改革中,提高了油氣企業對礦區持有的成本,勢必造成三大油氣企業退出一部分礦區,有利于為競争出讓礦權提供資源基礎。對國家來說,将“登記在先”出讓方式改為“競争出讓”方式,既可以通過招标出讓三大油氣企業退出的礦區,也可以出讓頁岩氣、煤層氣等非常規油氣礦區,吸引各類投資主體參與油氣勘查開發。國有企業改革中,三大油氣企業出售和調整下放的油田資産,将增強地方經濟實力、增加地方稅源,從而調動地方參與生産開發、消化分流人員和曆史遺留問題的積極性。财稅體制改革将使中央、地方更多分享油氣改革給企業帶來的收益。

第二,三大油氣企業。三大油氣企業改革後,通過主輔分離,人員大幅度減少,會使主業更強、效益更優,提高資本運行效率。輔業将形成新的油田服務市場,走專業化發展的道路,極大降低三大油氣企業主業經營成本。剝離後的輔業形成的新企業經過股份制改造,可以利用近期股市形勢向好、注冊制改革的機遇上市融資,擴大投資和經營規模。

第三,管網企業。管網獨立後,國家将核定管輸的合理回報,同時對各類投資主體開放,這對資本市場有較強的吸引力。改革後将促進管網建設獲得較快的發展。

第四,地方煉油企業。将獲得更多優質油源,不必煉制低質的重油和渣油,有利于生産更多低成本的優質産品,減少煉油造成的環境污染。

第五,三大油氣企業員工。不論是保留在三大油氣企業上市公司中的職工,還是剝離的各種輔業職工,都将新進入市場競争。在這方面,多年國企改革已經積累了豐富的經驗。對調整和下放到地方的資産和人員,考慮到近些年地方的基本公共服務水平已經普遍高于油田,調整和下放會受到相關油企職工的歡迎。同時,改革後權益金收入、國企出讓資産收入、國有資本預算共同建立的石油基金,可以拿出一部分用于職工安置。職工會保持現有的福利或随着企業效益的提高有所改善。

第六,其它各類投資主體。全産業鍊市場化改革後,各類投資主體可以進入上遊,投資傳統油氣和頁岩氣、煤層氣等非常規油氣;進入中遊,投資流通和管網運輸;進入下遊,投資煉化。

總體來看,通過改革可以增強國内油氣資源保障能力,降低油氣使用成本,給國家創造更多的利潤和稅收,打破油氣領域所有制壁壘,加快能源結構調整和代際更替步伐,從整體上提高中國制造業産品的國際競争力。油氣體制改革雖然難度很大,但完全能夠實現各參與方共赢,打造成經濟增長的新亮點。

 

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